'Stikstofcrisis met dichte portemonnee op te lossen'

Excellentie,

Uw kabinet maakte heel plots de indrukwekkende som van €500.000.000 vrij om uit de stikstofcrisis te komen die hiervoor jarenlang door de regering is genegeerd. Dat bedrag zal in de praktijk ten koste van de agrarische sector worden besteed. Het zal op korte termijn de bestaande conflicten niet oplossen, maar juist verdiepen. Daarom wend ik mij tot u.

Ik wil U met deze brief informeren welke weeffouten dienen te worden hersteld en hoe deze verrassend snel kunnen worden aangepakt, zonder dat daarvoor de uitgave van belastinggeld noodzakelijk is.

A. Aanpassing van de wetgeving en beleid

Een van de obstakels bij vergunningverlening is het gevolg van de manier waarop artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in de Nederlandse wetgeving is omgezet. Dit artikel vereist een (pro-actieve) toetsing, in geval er sprake is van “plannen of projecten” In de Natuurbeschermingswet is dit begrip uitgebreid met “andere handelingen”. Het doel daarvan was enerzijds om grip te krijgen op bestaand gebruik rondom Natura2000 gebieden, en anderszijds daarmee een alternatieve oplossing te realiseren voor de verplichtingen van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.

Het tweede lid vraagt van de Lidstaat om maatregelen te nemen die de achteruitgang van de kwaliteit van habitattypen en habitats van soorten voorkomen. De meest geëigende insteek hierbij is om die kwaliteit te monitoren en, op basis van geconstateerde achteruitgang of objectiveerbare dreiging daartoe, op gerichte wijze maatregelen te nemen. Het Nederlandse beleid richt zich, met een nogal beperkte blik, vrijwel uitsluitend op ammoniak, daarbij een veelheid van (on)natuurlijke oorzaken negerend.

Het heeft ertoe geleid dat “bestaand gebruik”, waar nergens in de Habitatrichtlijn naar wordt verwezen, onderworpen kan worden aan dezelfde toetsing als omschreven in artikel 6, derde lid. Het fundamentele verschil tussen beide leden is daarmee weggepoetst. Een bijkomend probleem is dat bij de toetsing van bestaand gebruik, via het principe van vergunningverlening de bewijslast is omgekeerd. Artikel 6, tweede lid, vraagt niet om een vergunningenstelsel maar legt de facto de verantwoordelijkheid voor het nemen van toepasselijke maatregelen bij de overheid.

Artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn heeft lange tijd voor onduidelijk gezorgd door het begrip “natuurlijke kenmerken van een gebied” te hanteren waar het gaat om het uitsluiten van significant negatieve effecten als gevolg van plannen of projecten. Het Europese Hof van Justitie heeft aan dat begrip een definitieve duiding toegekend (Arrest C-258/11, het z.g. Sweetman Arrest) en de werkingssfeer van de toetsing (de “passende beoordeling”) beperkt tot de habitattypen en habitats van soorten die de aanleiding zijn geweest voor de selectie als gebied van communautair belang. De definitieve lijst met Nederlandse gebieden is in 2004 door de Europese Commissie goedgekeurd waarna deze, middels publicatie van een besluit tot aanwijzing onder Nederlands recht, aangemerkt kunnen worden als Natura 2000 gebied.

Het Ministerie van LNV heeft altijd een passende beoordeling geëist voor alle in een gebied voorkomende habitattypen en habitats van soorten, en was voorwaar niet gelukkig met de beperking die het Hof daaraan oplegde. Het Ministerie heeft onder druk van Kamervragen, in 2015 het DG-Milieu van de Commissie verzocht om nadere uitleg over het Arrest. Het antwoord van de Commissie (diensten) bleek een opluchting voor LNV, de Brusselse ambtenaren waren het eens met de Nederlandse handelwijze.

De Stichting IQuatro daarentegen niet, want het betekende dat niet alleen LNV, maar ook de Commissiediensten contrair gingen aan het Arrest. De Stichting ontving in april 2016 een antwoord op haar vragen hierover aan de verantwoordelijke Eurocommissaris dhr. D. Calleja-Crispo. Ik citeer uit de antwoordbrief1:
“Wat uw opmerkingen over de zienswijze van mijn diensten met betrekking tot het Sweetman-arrest betreft, wijs ik er op dat alleen het Hof van Justitie van de EU een bindende uitleg kan geven over het EU recht. Om die reden zijn alle door mijn diensten in de door u genoemde correspondentie gegeven zienswijzen en interpretaties te beschouwen als informele antwoorden op door de Nederlandse regering gestelde vragen.”

Ook zonder dit citaat uit de brief is het voor iedere jurist duidelijk wat het Arrest betekent. Contrair blijven gaan met het Nederlandse beleid is niet acceptabel.

Conclusie
De tekst die de omzetting van artikel 6, derde lid, van de Habitarichtlijn vertegenwoordigd dient te worden ontdaan van het begrip “andere handelingen”. Daarnaast lijkt dient in de dezelfde tekst de strekking van het Sweetman-arrest te worden verwerkt.
Het gevolg de aanpassing aan het Sweetman-arrest is enorm. Aan het eind van deze brief zijn als voorbeeld datasheets toegevoegd van de gebieden Dinkelland en Meinweg (Bijlage 1). Het aantal habitattypen waar in die gebieden een passende beoordeling nodig is daalt voor Dinkelland van 19 naar 2, en voor Meinweg van 8 naar 1. Door de beperking van het toetsingsbereik veranderd in veel gevallen ook de KDW waarmee rekening moet worden gehouden – ik kom hier later op terug.

Met de tekstaanpassing vervalt tevens de toetsing van bestaand gebruik en het is daarom van groot belang dat een onafhankelijke autoriteit toeziet op monitoring van kwaliteit van habitattypen en habitats van soorten in de gebieden en die in voorkomende gevallen het nemen van maatregelen adviseert aan het bevoegd gezag (de Stichting IQuatro heeft hiervoor in 2011 bij de consultatieronde Wetsvoorstel Biodiversiteit reeds gepleit).

De kritiek op het vrijstellen van toetsing voor bestaand gebruik zal overweldigend zijn. Terreinbeherende organisaties zoals Natuurmonumenten en Staatsbosbeheer en “groene” burgers en politici zullen om het hardst roepen dat ze op zo´n manier de achteruitgang van de natuur niet meer kunnen stoppen. Dat mag met een korreltje zout genomen worden, want dat konden ze toch al niet, ondanks de miljoenen euro´s aan toegekende subsidies. Over de periode 2004 tot 2018 is, gerekend over het totaal van in alle habitatrichtlijngebieden aanwezige aantal habitattypen, 22% in kwaliteit achteruitgegaan (225 habitattypen) en 29% in kwaliteit vooruitgegaan (275 habitattypen); in 49% (472 habitattypen) is de kwaliteit gelijk gebleven2. Terwijl in alle gebieden de KDW (soms fors) wordt overschreden heeft dat geen effect gehad op de kwaliteit van 78% van de habitattypen. De vooruitgang is misschien toe te schrijven aan positief uitgepakt beheer, maar voor hetzelfde geld kan worden geconcludeerd dat de achteruitgang het gevolg is van verkeerd beheer.

B. Herbezinning toepassing modelmatige stikstofberekeningen

1. Herziening depositiemodellen
Het ammoniakbeleid is gebaseerd op berekeningen die in belangrijke mate afhankelijk zijn van modellen. Alle rekenuitkomsten worden gekenmerkt door een grote mate van onzekerheid. Zo bedraagt de onzekerheid van de emissieberekening tenminste 30%, zodal een rekenuitkomst voor de totale jaarlijkse ammoniakemissie, die wordt gepresenteerd als (bijvoorbeeld) 120 kiloton per jaar, een bandbreedte kan vertegenwoordigen van 80 tot 160 kiloton, zonder dat objectief hard te maken is wat de “werkelijke” emissie is. De betrouwbaarheid van berekeningen met depositiemodellen, zowel voor grootschalige depositie (OPS-model) als lokale depositie (Aerius), is zo mogelijk nog slechter. De onzekerheid in de uitkomsten zou zelfs 50 – 70% kunnen bedragen.

Alleen al op grond van een dergelijke onbetrouwbaarheid van de rekenuitkomsten zouden deze niet in de praktijk gebruikt mogen worden (stelt U zich het maatschappelijke oproer eens voor wat zou ontstaan als snelheidsmetingen van het autoverkeer een dergelijke onzekerheid zouden blijken te hebben).

Er is op een eenvoudige manier aan te tonen dat de modelberekeningen niet juist kunnen zijn. De enorme afname van de ammoniakemissie die in officiële publicaties wordt gepromoot kan niet hebben plaatsgevonden. De atmosferische concentratie van ammoniak, die het directe gevolg is van emissie is namelijk al decennia lang niet wezenlijk veranderd. Ook de berekende afname van de depositie, waarvoor de emissie de grondslag vormt, kan daardoor niet hebben plaatsgevonden.

Conclusie
Het fundamentele probleem van alle rekenmodellen is dat de uitkomsten nooit zijn gevalideerd. Zonder dat er enig zicht is op het waarheidsgehalte van de rekenuitkomsten, en dat geldt met name voor depositieberekeningen, zijn dergelijke modellen interessante bureau-exercities die niet in de praktijk mogen worden toegepast. Er is dringend behoefte aan experimenten waarmee kan worden bepaald hoe groot de werkelijke stikstofopname uit de lucht is. De tot nu toe gebruikte methodiek is daarvoor niet toereikend.

Dat dergelijke experimenten niet op korte termijn kunnen bijdragen aan het oplossen van de ontstane crisis is duidelijk, maar het is daarom niet minder belangrijk om ze met spoed te realiseren.

2. Aanpassing kritische depositiewaarden
De kritische depositiewaarden (KDW) die in de Nederlandse wetgeving zijn vastgelegd zijn het resultaat van berekeningen met een (simulatie)model3. De auteur van dit model heeft een redelijk duidelijk standpunt over de onzekerheden van de modeluitkomsten: opgeschaald van het niveau van plantenassociaties naar habitattypen in natuurgebieden wordt die onzekerheid zo groot dat praktische toepassing feitelijk onzinnig is.

De modeluitkomsten zijn ingebracht bij overleg met met stikstofdeskundigen uit verschillende landen. Daar is voor de KDW van habitattypen een empirische range overeengekomen. Zolang de modeluitkomst binnen de empirische range lag, werd daaraan (voor gebruik in Nederland) vastgehouden, zodra de modeluitkomst buiten de range lag werd die niet gebruikt. Dat geeft enigszins aan hoe serieus de Nederlandse deelnemers aan het overleg met hun eigen modeluitkomsten omgingen.

Conclusie
Stel de KDW vast op het maximum van de empirische range. Als die bijvoorbeeld 15-25 kgN/ha.jr bedraagt is er geen steekhoudend argument waarom 25 Kg niet gebruikt zou mogen worden en 15 kg wel.

Bij toetsing ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn aan de habitattypen die de reden zijn geweest voor de selectie van het gebied, kan de empirische maximale waarde van de betreffende KDW worden gebruikt. In de tabel van Bijlage 2 wordt duidelijk tot welke veranderingen dit leidt, praktisch alle tot nu toe gehanteerde KDW´s gaan omhoog.

Er zal ongetwijfeld worden gewezen op de noodzaak voor een zo laag mogelijke KDW, met als argument het voorzorgsbeginsel. Daarbij wordt voorbijgegaan aan het feit dat in dit voorzorgsbeginsel uitgebreid is voorzien in artikel 6 van de Habitatrichtlijn, zij het op niet voor iedereen inzichtelijke wijze. In lid 1 wordt gevraagd om maatregelen die ten goede komen aan de ecologische toestand van habitattypen. Onder lid 2 dienen maatregelen te worden genomen ter voorkoming van achteruitgang in kwaliteit van alle in een gebied aanwezige habitattypen; een richtlijnconforme aanpak vraagt daarbij meer dan een focus (met vergunningenstelsel) op stikstofemissies en stikstofdeposities, zoals ik hiervoor reeds heb aangegeven. Tenslotte de vereisten van lid 3 zijn voor een ieder inzichtelijk als voorzorgsbeginsel omdat ze voorafgaand aan nieuwe of veranderende activiteiten moeten worden uitgevoerd

3. Drempelwaarde
Het is onduidelijk hoe het mogelijk was dat alle bij het stikstofdossier betrokken partijen een drempelwaarde van 0,05 (of zelfs 0,01) mol/ha toename van stikstofdepositie gerationaliseerd hebben. De toepassing in beroepsprocedures wijst op een gebrekkig cijfermatig begrip bij iedereen, inclusief de bestuursrechter. Want stelt zich U voor dat bij een berekende (achtergrond)depositie van 1400 mol/ha, een depositie van 1400,06 mol/ha opeens het einde van een habitattype zou betekenen. Dat is baarlijke nonsens, op een andere manier kan ik het niet verwoorden.

Conclusie
Stel een drempelwaarde vast van 5, 10 of 20 mol/ha, afhankelijk van de hoogte van de KDW voor het meest kwetsbare habitattype in het gebied. De Minister van LNV heeft de bevoegdheid om de drempelwaarde bij de vergunningprocedure vast te stellen.

De protesten zullen ook hierbij niet gering zijn. Maar men dient zich te realiseren dat alle depositie-rekenmodellen een enorme inherente onzekerheid hebben. Die modellen zullen helaas voorlopig niet buiten werking worden gesteld, er is nog geen alternatief. Er is bovendien altijd nog het vangnet van artikel 6, tweede lid, en zoals hiervoor is opgemerkt, 78% van de onderzochte habitattypen is ondanks de enorme overschrijding van de KDW´s, niet in kwaliteit achteruitgegaan

C. Evaluatie Natura 2000-gebieden

1. Selectie van gebieden
Er zijn voldoende aanwijzingen dat meerdere gebieden op onjuiste gronden of ten onrechte zijn geselecteerd als "gebied van communautair belang", de eerste stap om te komen tot aanwijzing als Natura 2000-gebied. De bijlagen 3 en 4 voorzien in voorbeelden.

• A. In Bijlage 3 is in de datasheet voor de Noordse woelmuis welke gebieden volgens een inventarisatie door de Vereniging voor Zoogdierkunde voldoen aan selectiecriteria. Voor deze prioritaire soort konden (volgens conventie) de 10 belangrijkste gebieden worden geselecteerd. Zonder aanvullend onderzoek zijn kwaliteitsbeoordelingen, zoals verstrekt op het Standaard Dataformulier (SDF) voor de aanmelding in Brussel in 2004, in een aantal gebieden gewijzigd en is de selectie uitgebreid tot 13 gebieden. Geen van de 3 in Friesland geselecteerde gebieden alsmede Krammer-Volkerak en Eilandspolder-oost voldeed aan de selectie criteria. Bovendien was in deze vijf gebieden de Noordse woelmuis het enig beschikbare element om de gebieden onder het regime van Natura 2000 te brengen, er kwamen geen habitattypen of soorten voor die aan selectiecriteria voldeden.
  
  Deze vijf gebieden kunnen in Brussel worden afgemeld als Natura 2000-gebied. Veel mensen zullen reageren met: wat maakt het nu uit zo'n muis, zijn habitat bestaat uit nat rietland en natte slootkanten en kanaaloevers en die zijn niet of nauwelijks stikstofgevoelig. Maar in de vijf ten onrechte geselecteerde gebieden komen ook habitattypen van Bijlage I van de Habitatrichtlijn voor en een belangrijk deel daarvan is wel stikstofgevoelig. De muis levert geen problemen op, maar wat hij meesleept wel degelijk.
  
  Het habitat van de Noordse woelmuis komt op zo'n grote schaal voor in Friesland en Laag-Holland en Zeeland, dat er eigenlijk geen aparte gebieden voor behoeven te worden aangewezen. Temeer omdat de soort ook vermeld staat op Bijlage IV van de Habitatrichtlijn en daardoor overal strikte bescherming geniet.
  
• B. In bijlage 4 zijn in de datasheet van de Kamsalamander de gebieden gerangschikt naar kwaliteitsbeoordeling, op basis van de SDF gegevens uit 2004. Voor deze soort konden 5 gebieden als belangrijkste worden geselecteerd. Daaraan is, boventallig en zonder te voldoen aan duidelijke selectiecriteria, het gebied Landgoederen Brummen toegevoegd. Evenals bij de Noordse woelmuis in verschillende gebieden het geval, is ook hier deze soort de enige reden waarom het gebied kon worden geselecteerd. De Kamsalamander sleept hier een flink aantal (stikstofgevoelige) habitattypen mee. Welke reden er achter de selectie van dit schuilt is niet bekend, maar het gebied dient om objectieve redenen in Brussel te worden afgemeld als Natura 2000-gebied.
  
• C. Er zijn naast de voorbeelden uit de bijlagen meer gebieden waar kritisch naar de wijze van selectie gekeken zou kunnen worden, of die om simpele redenen kunnen worden afgemeld als Natura 2000-gebied. Zoals het Aamsveen, waar het habitattype Veenbossen blijkens de update van het SDF niet meer voorkomt. Dit type was de enige reden voor selectie van het gebied. Zoals ook de gebieden Groote Peel en Wiedense Veld, die boventallig en zonder te voldoen aan de criteria zijn toegevoegd aan de selectie van gebieden met habitattype Herstellend hoogveen.

Conclusie
Deze brief maakt duidelijk dat er, gesteund met objectieve redenen, acht gebieden zijn waarvan de status als habitatrichtlijngebied onder Natura2000 kan worden afgemeld. De Minister van LNV kan op korte een dergelijk voornemen bij de Europese Commissie neerleggen. Zelfs als de Commissie niet akkoord zou gaan, valt te bezien of tegen een eenzijdig Nederlands besluit een inbreukprocedure bij het Hof zal worden gestart.

2. Doelstellingen
Het verdient aanbeveling de instandhoudingsdoelstellingen voor habitattypen aan een kritische evaluatie te onderwerpen en daarbij twee aspecten in ogenschouw te nemen. Ten eerste of de doelstelling strikt noodzakelijk is als richtlijnverplichting en ten tweede, maar niet minder belangrijk, wat de doelstelling in termen van sociaal-economische effecten met zich meebrengt. De Habitatrichtlijn vereist in artikel 2, derde lid, een dergelijke afweging bij het nemen van maatregelen.

Uit een analyse van de meest recente updates van het SDF blijkt dat in 98 habitatrichtlijngebieden in totaal 261 habitattypen zijn toegevoegd met de codering “C”, wat een matig tot slechte staat van instandhouding betekent. Het betreft voor het merendeel typen met een aanwezigheid op geringe tot zeer geringe oppervlakten en veelvuldig typen met een grote stikstofgevoeligheid, waardoor in de huidige setting aanzienlijke externe effecten te verwachten zijn. Bij deze toevoegingen is een afweging als omschreven in artikel 2, derde lid, van groot belang.

Geen verplichting maar ambities
Bij de selectie van gebieden voor het prioritaire habitattype Actief hoogveen, (waarvoor 10 gebieden mochten worden geselecteerd), bleek het slechts aanwezig in 2 gebieden, Bargerveen en Witterveld. In de in 2006 gepubliceerde Ontwerp-aanwijzingsbesluiten bleken doelstellingen voor het type in 20 andere gebieden te zijn toegevoegd. In sommige van de documenten werd duidelijk gesteld dat het type in het bewuste gebied niet voor kwam, maar dat het doel was het daar te “ontwikkelen”. Met grote nadruk wijs ik er hier op dat de Habitatrichtlijn op geen enkele manier het vereiste bevat om iets te ontwikkelen waar het niet is.

Waar de de doelstellingen voor Actief hoogveen vandaan komen is duidelijk. Reeds in de 90-tiger jaren maakten ze deel uit van de ambities van terreinbeherende organisaties. Waar deze ambities, door de aan het type gekoppelde zeer lage KDW, toe hebben geleid is nog eens benadrukt in een interview met ondergetekende in het dagblad De Telegraaf van 2 november j.l. Rond alle gebieden waar doelstellingen zijn geformuleerd voor Actief hoogveen leggen deze een onevenredige druk op elke activiteit, zowel op bestaand gebruik als op uitvoering van plannen en projecten.

Conclusie
De doelstellingen voor Actief hoogveen kunnen, behalve in de gebieden Bargerveen en Witterveld, worden geschrapt, het zijn geen richtlijnverplichtingen.

Het subtype A bestaat uit vrijwel dezelfde plantenassociaties als Herstellend hoogveen, en het verschil tussen beide typen bestaat voornamelijk uit een verschil in dominantie van bepaalde soorten veenmos. De KDW voor Herstellend hoogveen is flexibel en afhankelijk van de doelstelling voor dit type4. Bij een doelstelling als H7110A (Actieve hoogvenen) 7 kg/ha.jr, bij een doelstelling als H4010A (Vochtige heiden) 17 kg/ha.jr en bij een doelstelling als H91D0 (Hoogveenbossen) 25 kg/ha.jr. Bij het laten vallen van de ambitie om Actief hoogveen te ontwikkelen kan de KDW voor Herstellend hoogveen worden opgehoogd tot 25 kg/ha.jr, het maximum van de empirische range bij een doelstelling als Vochtige heide (deze waarde is verwerkt in bijlage 2).

Het subtype B, Heideveentjes, met een KDW van 11 kg/ha.jr kan zich spontaan ontwikkelen in Vochtige heide. Het schrappen van de ambitie om dit type, met een KDW van 11 kg/ha.jr, speciaal te ontwikkelen is geen richtlijnverplichting.

Resumé van de, op zeer korte termijn uitvoerbare, voorstellen

1. wijziging natuurwetgeving om te conformeren aan Arrest C-258/11 van het Hof, en aan de tekst van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
2. veranker in beleid dat bij voorgenomen maatregelen sociaal-economische en culturele belangen op een structurele manier worden meegewogen.
3. vervanging van de tot nu toe gebruikte kritische depositiewaarde door het maximum van de empirische range.
4. vaststelling van realistische drempelwaarden voor stikstofbelasting bij vergunning procedures.
5. verwijdering van de Natura 2000-gebieden die op onjuiste gronden zijn geselecteerd.
6. verwijdering van doelstellingen die niet noodzakelijkerwijze voortvloeien uit richtlijnverplichtingen, met name die voor Actief hoogveen.

De voorstellen uit deze brief behelzen slechts aspecten die op korte termijn een aanmerkelijke verlichting van de crisis kunnen bewerkstelligen. Het laat onverlet dat er in en rond Natura 2000 andere zaken spelen, die om een dringende oplossing vragen.

Excellentie, gaarne ben ik bereid de inhoud van deze brief nader toe te lichten.

Met vriendelijke groet,

Dr. Nicolaas M. Gerrits