Leo Pols: Van wie is het landschap?

Van wie is het landschap: van de boer of van de burger? Dat is een vraag waar we niet veel mee kunnen omdat eigenaarschap afhangt van het perspectief dat je kiest. In het cultuurlandschap is dat wat duidelijker. Het cultuurlandschap, het land dat door boeren wordt gebruikt voor voedselproductie en andere inkomstenbronnen, is van boeren én burgers. Boeren hebben zeggenschap over het land dat zij huren, pachten of in eigendom hebben. Burgers wandelen, fietsen en rijden er doorheen en ze hebben uitzicht op dat landschap vanuit hun woon- en werkruimte. De overheid is verantwoordelijk voor de kwaliteit van hun leefomgeving en stelt daarom regels aan het gebruik van dat land. Te veel of erg beperkende regels zijn niet wenselijk omdat de ondernemende boer wel zijn inkomen uit dat cultuurland moet kunnen halen. En hij moet zijn bedrijf kunnen aanpassen, wat nodig is om te kunnen concurreren. “Het landschap is van iedereen” én de grondgebruiker moet er van kunnen leven – in dat spanningsveld moet de overheid beleid voor landschap ontwikkelen. En dat is niet eenvoudig gezien de maatschappelijke zorg die er nu is over de teruglopende kwaliteit van ons landschap. Die zorgen over landschap zijn terecht en het wordt tijd voor meer zorg voor landschap. Dit is ook de titel van het signalenrapport dat het Planbureau voor de leefomgeving in november 2019 heeft uitgebracht. Het PBL constateert dat het niet goed gaat met het landschap: in gebieden met veen daalt de bodem, in droogmakerijen verzilt de grond, langs snelwegen verschijnen Extra Large distributieloodsen, landschapselementen worden verwaarloosd en verdwijnen. Voor de opwekking van hernieuwbare energie zijn veel windmolens en zonnepanelen nodig en de verstedelijking gaat door. Dat zorgt voor aanzienlijke claims op landbouwgrond.

De verandering komt ook van binnenuit: de landbouw moet meer circulair worden. Als je deze ontwikkelingen sectoraal beziet dan kun je dat gemakkelijk zien als bedreigingen voor het landschap van de boer en de bevolking, maar dat hoeft niet. Zeker wanneer je deze transitieopgaven aan elkaar koppelt, dan ontstaan mogelijkheden om het landschap voor boer en burger te verbeteren. Doelen voor energietransitie, landbouw, verstedelijking, klimaatadaptatie en biodiversiteit vergen ingrepen die op gebiedsniveau vaak goed zijn te combineren. Combineren van functies leidt tot meervoudig ruimtegebruik en daarmee tot ruimtebesparing, en kan leiden tot een mooier landschap. Het programma Ruimte voor de Rivier heeft bewezen dat dit kan: nationale waterveiligheidsdoelen werden daarin verbonden aan doelen voor natuur, landschap en recreatie.

Ook bij de nieuwe opgaven zijn er mogelijkheden. Voor vermindering van de stikstoflast komt er financiële ruimte om grond aan te kopen van boeren die willen stoppen. Dergelijke grond kan bijvoorbeeld worden ingezet voor agrarisch natuurbeheer, vermindering van veenoxidatie en vergroting van de waterberging. Op daken van grote distributieloodsen en de vele nieuwe woningen kunnen zonnepanelen worden geplaatst. Als dat consequent wordt toegepast hoeft veel minder landbouwgrond plaats te maken voor zonneparken. Ook kan het concept van Kringlooplandbouw meerdere problemen tegelijk oplossen. Zeker als de link wordt gelegd met de instrumenten uit het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Het GLB biedt mogelijkheden om boeren te betalen voor het beheer van landschapselementen. In de huidige Nederlandse uitwerking van het GLB zijn die mogelijkheden maar voor een beperkt deel benut. Vanaf 2021 start een nieuwe periode voor het GLB, een nieuwe ronde met nieuwe kansen omdat er, meer dan in de huidige regeling, mogelijkheden komen voor dergelijk landschapsbeheer. Boeren die een ‘landschapsinclusief’ bedrijfsmodel hebben kunnen dan een aanvulling krijgen op hun opbrengsten van het land. Zover is het echter nog niet, lidstaten kunnen het nieuwe beleid voor een groot deel zelf invullen. Veel is dus afhankelijk van de wijze waarop de Nederlandse regering dit GLB vertaald naar hun Nationaal Strategisch Plan. Stikstofaanpak, productie van hernieuwbare energie, benutten van daken van gebouwen en GLB zijn allemaal aanleidingen waarmee boeren hun verdienmodel kunnen verbreden en waarmee ook het landschap van de burger aantrekkelijker kan worden.

De overheid onderkent weliswaar de meerwaarde van dergelijk meervoudig ruimtegebruik, maar komt nog niet tot overtuigende uitvoeringsregels waar boer en burger iets aan hebben omdat beleidsdoelen sectoraal worden geformuleerd. Instructieregels in verordeningen en bestemmingsplannen bieden nog weinig ruimte voor meervoudig ruimtegebruik. En dat moet veranderen. Bestuurders moeten hun portefeuilles op elkaar afstemmen en instructieregels formuleren waarmee zij boeren en andere ondernemers niet afrekenen op een veelal ingewikkeld pakket aan sectorale maatregelen en randvoorwaarden, maar op integrale doelen meervoudig en landschapsinclusief ruimtegebruik. Een ‘weidevogelpakket’ bijvoorbeeld zou boeren moeten afrekenen op het aantal daadwerkelijk overlevende aantal kuikens en veel minder moeten zijn gericht op allerlei voorgeschreven handelingen en maatregelen. Dat biedt de boer meer vrijheid om te experimenteren en het levert ongetwijfeld allerlei innovaties op.

Leo Pols

Wetenschappelijk onderzoeker, Planbureau voor de Leefomgeving