Toekomst van de landbouw: Robuuste en juridisch houdbare toestemmingverlening

De stikstofruimte is schaars. De landbouw, industrie en projectontwikkelaars. Allemaal hebben ze stikstofruimte nodig. Door uitspraken van de rechter is de afgelopen jaren gebleken dat de vergunningverlening niet waterdicht is. Minister Christianne van der Wal voor Natuur en Stikstof wil daarom werken aan juridisch houdbare vergunningverlening voor alle sectoren. Zo verkiest ze minder, maar zekerdere ontwikkelruimte boven meer maar onzekere ontwikkelruimte.

Projecten in het algemeen belang, zoals de legalisatie van de PAS-melders, moeten voorrang krijgen. Het kabinet zet daarom in op sterke regie bij de verdeling van de schaarse stikstofruimte. Ook ongebruikte ruimte mag niet meer 'op de plank blijven' bij de ondernemer. Deze moeten uit vergunningen worden gehaald. Een overzicht van de maatregelen.

Vergunningsplicht intern salderen

Intern salderen wordt vergunningplichtig. Het kabinet werkt daarvoor aan een wetswijziging. Het streven is dat deze op 1 januari 2024 ingaat. Van intern salderen is sprake als bijvoorbeeld een veehouder een aanpassing op zijn bedrijf doet, waarbij er evenveel of minder stikstof wordt uitgestoten ten opzichte van de vergunde situatie.

Voor dit instrument is sinds een uitspraak van de Raad van State (januari 2021), over de Spoedwet aanpak stikstof, geen natuurvergunning nodig. Daar wil de minister verandering in brengen. Dit is volgens haar nodig omdat het tot knelpunten leidt bij de toestemmingverlening. Momenteel is er geen natuurvergunning nodig en dat maakt het voor een bevoegd gezag moeilijker om te beoordelen of een ondernemer zich aan de regels houdt. Bij een natuurvergunning staat dat wel papier. Het is daarom ook makkelijker voor de handhavend intanties om te controleren of iemand de zaken voor elkaar heeft.

Dit betekent wel dat boeren vaker toestemming nodig hebben voor bedrijfsontwikkelingen. Van der Wal noemt dat ‘vervelend’, „maar wel nodig om de effecten op de natuur beter te kunnen reguleren en in de gaten te kunnen houden."

Reikwijdte vergunningplicht

Tegelijkertijd wil ze voorkomen dat ondernemers voor ieder wissewasje naar de provincie moeten om een natuurvergunning aan te vragen. De minister werkt daarom in het wetsvoorstel een reikwijdte uit, waarmee ze de vergunningplicht voor intern salderen wil inperken.

Zo onderzoekt ze het instellen van een ondergrens en het uitzonderen van bepaalde activiteiten. Een andere mogelijkheid die bekeken wordt, is om aan te haken bij activiteiten die al vergunningplichtig zijn in het milieuspoor, aangevuld met een aantal categorieën activiteiten waarvoor een melding in het milieuspoor is vereist. De komende weken worden beide varianten uitgewerkt. Ook zal advies worden gevraagd bij de Raad van State en een internetconsultatie worden gestart. De minister wil in de wetswijziging een overgangsrecht instellen voor projecten waarbij intern is gesaldeerd voordat de vergunningplicht in werking treedt.

Latente ruimte

Een andere maatregel is dat de regering het gebruik van latente ruimte wil beperken. Het gaat hierbij niet om stikstofruimte die gekoppeld is aan de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld een varkensstal die tijdelijk leeg staat. De minister onderschrijft dat deze 'ademruimte' voor bedrijven noodzakelijk is. Ze doelt wel op ongebruikte stiktofruimte in een natuurvergunning die niet bij de bedrijfsvoering hoort. Dit betekent dat als je bijvoorbeeld een luchtwasser hebt en die vervangt voor een nieuwere met een grotere reductiecapacitiet, je dus uiteindelijk stikstofruimte 'over' hebt. Dit is dan de latente ruimte. Wat het onderscheid is tussen bedrijfsmatige stikstofruimte en latente ruimte, is nog niet bekend. Dit werkt de minister momenteel uit.

Beperken

De inzet van de latente ruimte ziet de minister als een risico voor stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden omdat de stikstofuitstoot en depositie kan toenemen. Dit maakt een vergunning ook kwetsbaar voor juridische procedures volgens haar.

Het kabinet wil daarom het gebruik van latente ruimte beperken. Hiervoor ontwikkelt de minister twee sporen. Deze gelden voor zowel het intern als extern salderen. De eerste houdt in dat als een ondernemer zijn bedrijf wil aanpassen, er een actualisatie van de natuurvergunning plaatsvindt. Als een ondernemer wil uitbreiden via bijvoorbeeld intern salderen, dan krijgt hij daarvoor de benodigde stikstofruimte. De ondernemer krijgt dan ook een termijn mee waarbinnen de nieuwbouw of renovatie gerealiseerd moet worden.

Maar, als een ondernemer enige tijd zonder aantoonbare reden deze stikstofruimte in zijn vergunning niet (volledig) gebruikt, dan actualiseert de provincie de natuurvergunning. Deze wordt dan in lijn gebracht met de alle activiteiten op het bedrijf. De ongebruikte stikstofruimte is dus dan niet meer inzetbaar.

Extern salderen

Het andere spoor om de ingebruikname van latente ruimte te beperken, is om voorwaarden te stellen aan het salderen, zoals de vergunningsplicht die de minister wil instellen bij intern salderen. Bij extern salderen wil ze ook de voorwaarden aanscherpen. Zo wordt het afromingspercentage voor de natuur verhoogd naar veertig procent. Momenteel is dit dertig procent.

Het extern salderen met ‘slapende vergunningen’ moet ook worden gestopt. Zo wil het kabinet niet meer dat er ongebruikte stikstofruimte van stallen wordt ingezet die al jaren leeg staan. Hierover maakt het afspraken met provincies en de bevoegde instanties om de regels hiervoor in het eerste kwartaal van 2023 hierop aan te passen.

Recht op eerste koop

Het kabinet wil ook de wildwesthandel in stikstofruimte stoppen. De jacht op stikstof zagen we de afgelopen tijd ontstaan. Rijkswaterstaat kocht boerderijen op om die stikstof in te kunnen zetten voor wegenbouwprojecten. Dat zorgde voor de nodige verontwaardiging bij provincies. Het kabinet wil het niet meer hebben dat overheden en instanties elkaar verrassen. Daarom moet het Rijk altijd in gesprek gaan met provincies als het stikstofruimte wil verkrijgen via extern salderen.

Daarnaast wordt door het Rijk ook verkend of er een mogelijkheid is om voorkeursrecht op te leggen op landbouwgrond. Dit biedt het Rijk en de provincies de mogelijkheid om regie te houden in het landelijk gebied, bijvoorbeeld als het gaat over extensivering. Hiermee wil het kabinet speculatie tegengaan. Het kabinet onderzoekt op welke manier de Omgevingswet hiervoor aangepast kan worden. De mogelijkheid van bedrijfsopvolging zal niet worden beperkt.

Innovatie

Innovatie is een belangrijk onderdeel van de piekbelastersaanpak van het kabinet. Maar door gerechterlijke uitspraken en een rapport van de Wageningen Universiteit zetten twijfels bij een de werking van de Regeling Ammoniak en Veehouderij (Rav-lijst). Systemen stoten soms meer stikstof uit dan dat op papier staat.

Daarom moeten boeren die een nieuw emissiearm stalsysteem willen bouwen, een passende beoordeling laten uitvoeren. Dit is een instrument waarmee getoetst kan worden of de Natura 2000-gebieden er door de bedrijfsactiviteit op achteruit gaan. Als dit niet een geval dat niet het geval, dan kan een natuurvergunning worden verleend. Voor natuurvergunningen die al zijn verleend en waarbij het niet meer mogelijk is om bezwaar of beroep in te stellen, zijn er volgens het kabinet in principe geen gevolgen. Hetzelfde geldt voor boeren die op basis van intern salderen een emissiearm stalsysteem hebben gebouwd. Bij deze bedrijven zal er niet gehandhaafd worden.

Het kabinet vindt innovatie belangrijk en wil dat de vergunningsprocedure zo eenvoudig mogeljk verloopt. Boeren moeten hierbij dan ook ondersteund worden. Het ministerie werkt in overleg met provincies en de agrarische sector aan een handreiking. Daarin moet staan wer er op welk moment mogelijk is. Het streven is dat deze medio 2023 gereed is. Enkel een berekening in de Aerius Calculator op basis van de Rav-factoren, is niet meer voldoende.

Om innovatie op de lange termijn mogelijk te maken, zet het ministerie in op realtime meten en op het verbeteren van de Rav-systematiek.